電力環(huán)保市場改革還需深化

 

   十八屆三中全會明確提出，要“建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理”，環(huán)境治理由“誰污染、誰治理”向“污染者付費(fèi)，專業(yè)化治理”方向轉(zhuǎn)變，鼓勵更多專業(yè)的環(huán)保公司參與進(jìn)環(huán)保設(shè)備的實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中。然而，我國目前電力環(huán)保項(xiàng)目的招標(biāo)模式仍以EPC(工程總承包)為主，BOT(建設(shè)-運(yùn)營-移交)及委托經(jīng)營等交由第三方環(huán)保公司運(yùn)行的項(xiàng)目數(shù)量很少，據(jù)環(huán)保行業(yè)人士透露，其所占比例僅為5%左右。

 

   根據(jù)中電聯(lián)發(fā)布的統(tǒng)計(jì)信息，截至2015年底，我國火電機(jī)組脫硫、脫銷分別有1.067億KW、0.44億KW以特許經(jīng)營模式運(yùn)營;委托運(yùn)營方面則分別為2755萬KW和680萬KW。而2015年我國火電裝機(jī)總?cè)萘繛?.9億KW，其中煤電為8.8億KW。我國煤電機(jī)組環(huán)保設(shè)備實(shí)際由第三方環(huán)保公司進(jìn)行運(yùn)營的比例極低，是不爭的事實(shí)。

 

   EPC與BOT本質(zhì)區(qū)別在于初始投資(EPC由電廠方投資運(yùn)行，BOT由環(huán)保企業(yè)投資，環(huán)保企業(yè)運(yùn)行收回投資后移交業(yè)主電廠)，兩種模式對于環(huán)保企業(yè)資質(zhì)的要求并無明顯區(qū)別，具體選擇哪種模式由電廠方?jīng)Q定。從歷史的角度來看，EPC模式對于工期、合同報(bào)價等方面比較容易確定，“交鑰匙”的模式也有利于保證工程質(zhì)量。然而，隨著行業(yè)發(fā)展內(nèi)外因素發(fā)生變化，EPC模式在電力環(huán)保項(xiàng)目上存在的各種問題均已顯現(xiàn)。

 

   五大發(fā)電集團(tuán)旗下均擁有自己的環(huán)保公司，這些公司在五大發(fā)電旗下電廠進(jìn)行環(huán)保改造招標(biāo)時會與其他民營企業(yè)一同參與競爭，這讓民營企業(yè)對電企EPC公開招標(biāo)環(huán)節(jié)的公正性產(chǎn)生了質(zhì)疑。有環(huán)保公司指出，電廠方出具的招標(biāo)文件在敲定之前會根據(jù)前期和各個供應(yīng)商之間的溝通進(jìn)行確定，技術(shù)路線、資質(zhì)要求、業(yè)績要求、工期等方面的限定存在暗箱操作的情況，直接表現(xiàn)為一大部分的大型電廠環(huán)保改造項(xiàng)目均由五大發(fā)電內(nèi)部環(huán)保公司中標(biāo)，留給民營環(huán)保企業(yè)的市場空間大打折扣。

 

   “十二五”以來，環(huán)保企業(yè)迅速崛起，市場競爭愈發(fā)激烈。公開招標(biāo)過程中的低價競爭情況本就讓各個公司壓力不小，擁有發(fā)電集團(tuán)背景的環(huán)保企業(yè)更讓民營環(huán)保企業(yè)緊張?？陀^上，擁有央企背景的環(huán)保公司在資金、技術(shù)儲備等方面實(shí)力雄厚，完全具備相關(guān)資質(zhì)，但它們并非真正意義上的“第三方”。

 

   大型電力集團(tuán)作為央企，其資產(chǎn)配置多呈現(xiàn)“大而全”的特點(diǎn)，環(huán)保公司與地方發(fā)電公司同為集團(tuán)資產(chǎn)，權(quán)責(zé)難以明晰，日常管理、運(yùn)行上缺乏實(shí)質(zhì)性的互相監(jiān)督，集團(tuán)內(nèi)部的人脈、層級等關(guān)系往往比合同更能主導(dǎo)紛爭。這種情況下，環(huán)保公司與業(yè)主電廠無法分離，“第三方治理”無從談起。

 

   相比之下，民營環(huán)保企業(yè)與業(yè)主電廠維系關(guān)系的唯一紐帶就是合同，合同對于雙方應(yīng)盡義務(wù)的明確規(guī)定也是解決爭議的最有效約束，可以確保甲乙兩方相互監(jiān)督，一定程度上減少環(huán)保事故發(fā)生的可能性。環(huán)保企業(yè)專業(yè)的運(yùn)行和管理團(tuán)隊(duì)可以最大限度地發(fā)揮減排設(shè)備的功能，并按照合同要求保證達(dá)標(biāo)排放。

 

   從電力行業(yè)綠色發(fā)展的角度考慮，推進(jìn)第三方治理是大勢所趨，大型發(fā)電集團(tuán)對于內(nèi)部環(huán)保企業(yè)的保護(hù)將在后續(xù)的改革發(fā)展中逐步轉(zhuǎn)變。但對發(fā)電企業(yè)而言，主體責(zé)任的歸屬才是最大的擔(dān)憂。

 

   法律層面上，“誰污染誰治理”的實(shí)質(zhì)沒有變，污染的責(zé)任主體仍明確為排污企業(yè)。制定合同條款時，電廠可以將違規(guī)排放的經(jīng)濟(jì)處罰轉(zhuǎn)移給環(huán)保公司，但當(dāng)情節(jié)嚴(yán)重至構(gòu)成刑事責(zé)任時則無法轉(zhuǎn)移。法律上的滯后實(shí)際加大了電廠引入第三方治理的風(fēng)險，對于沒有接觸過的新公司、新技術(shù)，電廠方出于責(zé)任歸屬與安全層面等考慮，不敢貿(mào)然“試水”。

 

   此外，目前除了國家提出的原則性要求，可實(shí)際操作的配套政策仍缺失。也有第三方環(huán)境服務(wù)公司表示，現(xiàn)有的財(cái)稅、金融等政策中，還缺乏對環(huán)境污染第三方市場治理機(jī)制構(gòu)建的支持。在市場環(huán)境方面，還沒有形成公開成熟的交易機(jī)制和雙方對接的市場，信息平臺、誠信體系等也都不健全。

 

   電力環(huán)保改造市場距離真正意義上的市場化，還有很長的路要走。運(yùn)營模式的創(chuàng)新、配套政策的跟進(jìn)、誠信體系的健全，需要相關(guān)政府部門、電廠、環(huán)保公司的共同努力。以推行“污染者付費(fèi)”的理念來明確權(quán)責(zé)，引入專業(yè)的第三方環(huán)保公司，在保證專業(yè)性的同時，讓監(jiān)督發(fā)揮作用，并利用市場的手段降低治理成本，是電力環(huán)保市場發(fā)展的必然趨勢。